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Sara García

Doctoranda en Derecho de la Universidad de Valladolid

El presente artículo analiza la Directiva (UE) 2015/2193 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas.

Aunque la contaminación atmosférica es un problema de dimensiones globales, en el ámbito concreto de la Unión Europea las emisiones de agentes contaminantes del aire se han reducido considerablemente en las últimas décadas.

La cuestión es que esta reducción no ha sido suficiente, de modo que, tal y como nos advierte esta Directiva, en muchos casos los ciudadanos de la Unión y su medio ambiente continúan estando expuestos a contaminantes atmosféricos que pueden poner en peligro su salud, bienestar y supervivencia.

Una de las principales fuentes de estas emisiones, aún a día de hoy excesivas, son las instalaciones de combustión.

Según el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, se denomina instalación de combustión a “cualquier dispositivo técnico en el que se oxiden productos combustibles a fin de utilizar así el calor producido”.

Para producir calor se utiliza fundamentalmente combustible fósil, el cual se quema generalmente con aire, principal fuente de oxígeno, elemento químico esencial en la combustión.

Según el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, se denomina instalación de combustión a “cualquier dispositivo técnico en el que se oxiden productos combustibles a fin de utilizar así el calor producido”.

La combustión se puede definir como una combinación del oxígeno con los elementos del combustible, que en los fósiles son fundamentalmente tres: carbono (C), hidrógeno (H) y, en menor medida como fuente de producción de calor, azufre (S).

Estas reacciones generan calor liberando vapor, pero al tiempo otras emisiones a la atmósfera más peligrosas y partículas o polvo como serían dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y partículas y gases de efecto invernadero.

También se emiten otras sustancias en pequeñas cantidades como, por ejemplo, metales pesados, compuestos de haluros y dioxinas.

El control de las actividades e instalaciones de combustión es, por tanto, crucial no sólo para cumplir con la protección atmosférica sino al tiempo con las obligaciones y compromisos en la reducción de la acidificación, la eutrofización, el ozono troposférico y las emisiones de partículas en la atmósfera adquiridos por la Unión Europea a través, entre otros, de la firma del Protocolo de Gotemburgo del Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia, tal y como se cita en los considerandos de la Directiva a analizar.

Hasta ahora, únicamente existía una regulación en torno a las grandes instalaciones de combustión, a partir de la Directiva 2001/80/CE sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes de grandes instalaciones de combustión.

Se considera que una instalación de combustión es grande cuando genera una potencia térmica nominal superior a 50 megavatios (en adelante MW).

El problema está en que instalaciones que producen una potencia menor, también generan al tiempo una contaminación del aire enorme, creciente en los últimos tiempos entre otras causas por el uso de la biomasa como combustible, impulsado por las políticas sobre clima y energía.

Existía por tanto hasta este momento una laguna legal enorme.

La carencia normativa únicamente se veía reducida con disposiciones excepcionales recogidas en la Directiva 2010/75/UE sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) para las instalaciones de incineración y coincineración de residuos, y medidas dispuestas en la Directiva 2009/125/CE, por la que se instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía.

Pues bien, la Directiva 2015/2193 aquí analizada colma por completo la laguna y regula la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión consideradas medianas.

Se entiende por instalación de combustión mediana, según el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, a todas aquellas instalaciones de combustión “con una potencia térmica nominal superior o igual a 1 MW e inferior a 50 MW con independencia del tipo de combustible utilizado”.

Ámbito de aplicación

Atendiendo a la Directiva, en especial a su artículo 2, el ámbito de aplicación de la misma se extiende a “las instalaciones de combustión, incluida una combinación formada por dos o más nuevas instalaciones de combustión medianas, con independencia del tipo de combustible utilizado”.

Estas instalaciones que producen una potencia menor, también generan al tiempo una contaminación del aire enorme, creciente en los últimos tiempos entre otras causas por el uso de la biomasa como combustible, impulsado por las políticas sobre clima y energía.

Además, con el único fin de evitar nuevas carencias normativas, extiende su sombra a aquellas de las combinaciones cuya potencia térmica nominal total sea igual o superior a 50 MW, sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo III de la anteriormente anunciada Directiva 2010/75/UE.

Existe un listado no poco extenso de instalaciones medianas excluidas.

En primer lugar, y en relación con las combinaciones de nuevas instalaciones incluidas bajo el paraguas de la Directiva, se excluye del cómputo de la combinación, y por tanto del ámbito de aplicación de la norma, a aquellas instalaciones de combustión cuya potencia térmica nominal individual sea inferior a 1 MW, donde podrían entrar, por ejemplo, los sistemas de calefacción domésticos.

Si cada invierno, sólo por el aumento en el uso de las calefacciones en nuestros hogares, empeoran las peligrosas boinas de contaminación en grandes ciudades como Madrid, o el caso extremo de China, es posible empezar a ver la dimensión que tienen las instalaciones medianas para nuestra salud y medio ambiente y la importancia real que tiene su protección, iniciada por esta Directiva.

En segundo lugar, quedan fuera del ámbito de aplicación de la Directiva “las instalaciones de combustión medianas situadas en las Islas Canarias, los departamentos franceses de ultramar, las Azores y Madeira, debido a los problemas técnicos y logísticos relacionados con la ubicación aislada de esas instalaciones. Los Estados miembros de que se trate deben fijar valores límite de emisión para esas instalaciones con el fin de reducir sus emisiones atmosféricas y los posibles riesgos para la salud humana y el medio ambiente”.

Finalmente, existe un último listado en el apartado 3 del artículo 2, que contiene excepciones a la norma en función, principalmente, del tipo de instalación o combustible utilizado.

Algunas de estas excepciones serían, a modo de ejemplo, las siguientes:

  1. d) las instalaciones de combustión en las cuales se utilicen los productos gaseosos de la combustión para el calentamiento directo, el secado o cualquier otro tratamiento de objetos o materiales;
  2. e) las instalaciones de combustión en las cuales se utilicen los productos gaseosos de la combustión para el calentamiento por gas utilizado para el calentamiento de espacios interiores a fin de mejorar las condiciones de los lugares de trabajo;
  3. g) cualquier dispositivo técnico utilizado en la propulsión de un vehículo, buque o aeronave;
  4. n) los hornos crematorios;
  5. o) las instalaciones de combustión que queman combustibles de refinería solos o con otros combustibles para la producción de energía en las refinerías de petróleo y de gas.

Contenido esencial

Como bien sabemos, una Directiva no vincula a los individuos sino que impone mínimos y obligaciones a los Estados miembros, lo cual se deberá plasmar y aplicar mediante la correspondiente norma de transposición.

Existen excepciones a esta norma, como por ejemplo las instalaciones que utilicen los productos gaseosos de la combustión para calentar espacios interiores, los dispositivos para la propulsión de vehículos, buques o aeronaves, o las instalaciones para producir energía en refinerías de petróleo y gas.

El plazo que la Directiva otorga a los Estados miembros para su transposición finaliza el 19 de diciembre del 2017.

Pues bien, en esta línea, lo que regula la Directiva en los artículos 5 a 7 y los anexos I y II, en líneas generales, es lo siguiente:

El artículo 5, establece, en primer lugar, una serie de permisos y registros que deben recopilar las instalaciones medianas para poder ejercer correctamente su actividad, con el fin siempre en mente de asegurar la reducción y el control de las emisiones atmosféricas de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno y partículas.

Distingue este artículo 5 entre instalaciones nuevas y existentes.

Para las primeras impide su puesta en funcionamiento sin el premiso oportuno o sin estar debidamente registrada.

Cada Estado especificará el procedimiento de obtención de estos permisos o de acceso al registro, el cual incluirá, al menos, “la obligación del titular de la explotación de informar a la autoridad competente de que una instalación de combustión mediana está en funcionamiento o de la intención de ponerla en funcionamiento y de proporcionar al menos la información enumerada en el anexo I”.

Entre la información que debe facilitar el titular de esa instalación, prevista en el anexo I, aparece el especificar el tipo de instalación de combustión mediana, pudiendo ser “motor diésel, turbina de gas, motor de dos combustibles, otro motor u otra instalación de combustión mediana”; el sector de actividad en la que se aplica, o el número previsto de horas de funcionamiento anuales de la instalación y carga media utilizada.

Cumplido el deber de información, la autoridad competente registrará la instalación de combustión mediana, o iniciará el procedimiento para conceder un permiso en el plazo de un mes.

La autoridad competente pondrá la información recogida en el registro a disposición del público, incluso mediante internet, de conformidad con la Directiva 2003/4/CE.

En el caso de las instalaciones medianas existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Directiva 2015/2193, los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias “que garanticen que, a partir del 1 de enero de 2024, ninguna instalación de combustión mediana existente con una potencia térmica nominal superior a 5 MW esté en funcionamiento sin haber obtenido un permiso o sin haber sido registrada.

Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias que garanticen que, a partir del 1 de enero de 2029, ninguna instalación de combustión mediana existente con una potencia térmica nominal inferior o igual a 5 MW esté en funcionamiento sin haber obtenido un permiso o sin haber sido registrada”.

Cada Estado miembro tendrá la obligación final de comprobar el cumplimiento de dichas previsiones, y en caso negativo cabrá la posibilidad de imponer sanciones específicas que deberán ser reguladas en las correspondientes transposiciones de la Directiva.

Por su parte, el artículo 6 introduce los valores límite de emisión previstos en profundidad en el anexo II de la Directiva, mucho más restrictivos que los típicos actuales.

Nuevamente este precepto distingue entre instalaciones nuevas y preexistentes.

Para instalaciones preexistentes establece una triple clasificación: en primer lugar regula instalaciones con una potencia térmica nominal igual o superior a 1 MW e inferior o igual a 5 MW, siempre que no sean motores ni turbinas de gas.

En segundo lugar, instalaciones con potencia térmica nominal superior a 5 MW, que no sean motores ni turbinas de gas. Dentro de estos dos grupos de instalaciones, el valor límite de emisión lo calcula en función del contaminante, distinto si se trata de biomasa sólida, gasóleo, gas natural, combustibles líquidos distintos del gasóleo, combustibles gaseosos distintos del gas natural y otros combustibles sólidos.

Finalmente, establece un tercer tipo de instalaciones consistentes en los motores y turbinas de gas.

Los valores límite de emisión cambian también según atendamos a emisiones de dióxido de azufre, de dióxido de nitrógeno u otras partículas.

Así, y a modo de ejemplo, tomando como referencia el primer grupo (instalaciones con potencia igual o superior a 1 MW), y en el caso concreto de la biomasa sólida, los valores límite de dióxido de azufre serían de 200 miligramos por metro cúbico (en lo sucesivo mg/), 650 mg/si se trata de dióxido de nitrógeno y 50 mg/ para otras partículas.

Por otro lado, para instalaciones nuevas se establece una clasificación que distingue solamente entre instalaciones consistentes en motores y turbinas y aquellas que no lo sean.

Realizando una comparativa con lo antedicho, los valores límite en el caso concreto de la biomasa sólida, serían, ante el dióxido de azufre de 200 mg/, 300 mg/si se trata de dióxido de nitrógeno, una cantidad notablemente menor a la anterior, y 20 mg/ para otras partículas.

En último lugar, dentro de estos tres artículos destacados, el artículo 7 impone una serie de obligaciones al titular complementarias al permiso y registro anteriormente expuesto.

Seguimiento, cumplimiento y posibles sanciones

Para terminar, otra parte destacable de la Directiva 2015/2193/UE es la relativa al cumplimiento, seguimiento y sanciones previstas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8, 16 y anexo III, fundamentalmente.

Conforme a la Directiva, en el caso de las instalaciones de combustión medianas con una potencia térmica nominal igual o superior a 1 MW e inferior o igual a 20 MW, se exigirá la realización de mediciones periódicas al menos cada tres años.

Ante instalaciones de combustión medianas con una potencia térmica nominal superior a 20 MW, la mediación deberá ser anual.

La Directiva además impone una primera medición, determinante, que se realizará en los cuatro meses siguientes a la concesión del permiso, al registro de la instalación o a la fecha de puesta en funcionamiento, si dicha fecha fuera posterior.

Aún con todo esto, los Estados miembros podrán exigir mediciones en continuo.

En este caso, “los sistemas de medición automáticos estarán sujetos a control por medio de mediciones paralelas con los métodos de referencia, al menos una vez al año, y el titular informará a la autoridad competente acerca de los resultados de dichos controles”.

Respecto al objeto de las mediciones, éstas serán obligatorias para los contaminantes respecto a los cuales la Directiva prevea un valor límite de emisión y, además y en todo caso, mediciones del CO para todas las instalaciones.

Cada Estado miembro tendrá la obligación final de comprobar el cumplimiento de dichas previsiones. En caso negativo cabrá la posibilidad de imponer sanciones específicas que deberán ser reguladas en las correspondientes transposiciones y cumplir con tres requisitos: ser proporcionadas, efectivas y disuasorias.

Habrá que esperar, por tanto, a las normas de transposición de los Estados miembros para conocer ese régimen sancionatorio específico así como la concreción de lo dispuesto por esta Directiva, normas que deberán llegar, recordemos, antes del 19 de diciembre de 2017.

Entrada en vigor: 18 de diciembre de 2015

Normas afectadas: Directiva 2009/125/CE; Directiva 2010/75/UE

La Directiva puede consultarse (pdf) en el siguiente enlace: Directiva (UE) 2015/2193 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, sobre la limitación de las emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de las instalaciones de combustión medianas

Fuente:
Actualidad Jurídica Ambiental
Foto portada:
Orlando Sørensen (cc)

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