El nuevo Reglamento de Traslados de Residuos (IV). Sobre los principios de proximidad y autosuficiencia

Juan Ignacio Xiberta.

Life Abogados. 
Socio de Derecho Ambiental. 

A la hora de solicitar autorización para un traslado sin atenerse al principio de proximidad es fundamental la justificación de su necesidad en base a motivos de calidad del tratamiento.

El buen funcionamiento del mercado de traslados de residuos de la Unión debe priorizar la proximidad, autosuficiencia y uso de las mejores técnicas disponibles en la gestión de residuos.

Primera consideración: Atención al término priorizar. Los principios no son normas imperativas per se, sino que implican una obligación de justificar su no aplicación.

El Reglamento lo expresa de la siguiente forma: “deben prohibirse como regla general todos los traslados de residuos destinados a la eliminación en otro Estado miembro. (…) sólo deben autorizarse en casos excepcionales cuando se cumplan determinadas condiciones. En esos casos, los Estados miembros deben tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión, (…) así como la prioridad de la valorización.

Por tanto, se trata de una prohibición con excepciones.

La Directiva marco, introduce un matiz importante a la hora de interpretar estos principios (En especial la frase “tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión”) cuando en el artículo 16.4 prevé que esos principios “no significan que cada Estado miembro deba poseer la gama completa de instalaciones de valorización final en su territorio” (No entiendo por qué usa el término “valorización final” ¿Acaso no aplica esto a las operaciones de valorización intermedia?).

El Reglamento prioriza garantizar el mejor tratamiento desde el punto de vista ambiental al principio de proximidad. La consecuencia es que a la hora de solicitar autorización para un traslado sin atenerse al principio de proximidad es fundamental la justificación de su necesidad en base a motivos de calidad del tratamiento, para lo que convendría atenerse a la definición de «gestión ambientalmente correcta» del artículo 3.4: “la adopción de todas las medidas posibles para garantizar que los residuos son gestionados de manera que la salud humana, el clima y el medio ambiente queden protegidos contra los efectos nocivos que pueden derivarse de tales residuos”.

También convendrá justificarlo en base a que se pretende una operación de gestión de residuos sólida e innovadora fundamental para establecer modelos de negocio de la economía circular en la Unión. Por ello se excluyen del régimen de los traslados los destinados a pruebas de laboratorio.

No hay que olvidar que la no justificación de estos dos requisitos permite a los estados denegar el traslado en cuestión.

¿Aplican dichos principios cuando el traslado es para operaciones de valorización?

El artículo 16 de la directiva marco establece lo siguiente:

1. Los Estados miembros tomarán las medidas (…) para establecer una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos y de instalaciones para la valorización de residuos municipales mezclados recogidos de hogares privados, incluso cuando dicha recogida también abarque tales residuos procedentes de otros productores, teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles.

No obstante (…) los Estados miembros, para proteger su red, podrán limitar los traslados entrantes de residuos destinados a los incineradores que estén clasificados como valorización, cuando se haya establecido que dichos traslados tendrían como consecuencia que los residuos nacionales tendrían que ser eliminados o que estos residuos tendrían que ser tratados de una manera que no fuese compatible con sus planes de gestión de residuos.

Los Estados miembros también podrán limitar las salidas de residuos por motivos medioambientales enunciados en el Reglamento.

2. Dicha red estará concebida de tal manera que permita a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos, así como de valorización de los residuos mencionados en el apartado 1, y que permita a los Estados miembros avanzar hacia ese objetivo individualmente, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinados tipos de residuos.

Por tanto, la respuesta es que únicamente cuando:

a) Se trata de valorización de residuos municipales mezclados.

b) El tratamiento sea valorización energética si ello implica que los residuos nacionales deberán, entonces, recibir un tratamiento inferior en jerarquía.

Sin embargo, la exposición de motivos parece indicar otra cosa cuando sin distinguir entre eliminación de valorización establece que: “Para garantizar una transición real hacia una economía circular para los traslados de residuos desde su lugar de origen al mejor lugar de tratamiento de dichos residuos, deben tenerse en cuenta el principio de proximidad, eficiencia de los materiales y la necesidad de reducir la huella ambiental de los residuos”, o que “el buen funcionamiento del mercado de traslados de residuos de la Unión debe priorizar la proximidad, autosuficiencia y uso de las mejores técnicas disponibles en la gestión de residuos”.

El artículo 12 establece un listado de objeciones a los traslados destinados a valorización: Ninguna de ellas alude expresamente a los principios de suficiencia y proximidad. Sin embargo, algunas son tan genéricas e indeterminadas que no tengo duda de que podrá objetarse a un traslado en base a esos principios: Por ejemplo, cuando establece que el traslado o la valorización no se ajustarían a lo dispuesto en la Directiva o cuando el motivo sea que los “residuos no van a ser tratados de conformidad con los planes de gestión de residuos”.

Un caso particular es el del apartado e), que establece que deben de limitarse las operaciones de valorización distintas del reciclado y la preparación para la reutilización si ello provocase que los residuos domésticos tuvieran que eliminarse o tratarse de manera “no coherente con sus planes de gestión de residuos”.

¿Cuáles son las operaciones de valorización objetables? Según el artículo 4 de la Directiva: “Otro tipo de valorización, por ejemplo, la (…) energética”. Es decir, falta concreción. Lo que queda claro es que quien pretenda un traslado de este tipo debe de justificar muy bien por qué considera que es reciclado o preparación para la reutilización.

Para la aplicación de las objeciones del apartado e) es condición necesaria que los Estados de expedición hayan informado a la Comisión y a los Estados miembros de la normativa en la que basar esas objeciones. Este punto es importante, porque de él se deduce que, si no se ha producido esa comunicación, un estado no debería poder formular una objeción.

A LA VISTA DE LA NORMATIVA EUROPEA: ¿QUÉ OPINIÓN MERECE LA APLICACIÓN DE ESOS PRINCIPIOS A LOS TRASLADOS INTERNOS (PARA ELIMINACIÓN Y VALORIZACIÓN DE RESIDUOS MUNICIPALES MEZCLADOS…)?

Como suele ser habitual, la norma contiene previsiones que dan pie a cualquiera de las interpretaciones posibles.

Sin embargo (y aquí voy a mojarme) hemos de considerar lo siguiente:

La directiva habla de una red integrada estatal para esos dos tipos de tratamientos.

Nos dice también que la red debe estar concebida de tal manera que permita a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y valorización de residuos municipales mezclados…

Aunque el concepto de proximidad no deja espacio para muchas interpretaciones (es claro y conciso en su propia literalidad), en mi opinión, la norma europea no impone a los estados establecer limitaciones con base en las divisiones regionales. Lo que exige, únicamente, es disponer de una red integrada.

Además, vuelvo a lo ya escrito al principio: “deben prohibirse como regla general todos los traslados de residuos destinados a la eliminación en otro Estado miembro. (…) sólo deben autorizarse en casos excepcionales cuando se cumplan determinadas condiciones. En esos casos, los Estados miembros deben tener en cuenta los principios de proximidad y autosuficiencia a escala nacional y de la Unión, (…) así como la prioridad de la valorización.

En otras palabras, este párrafo exige tener en cuenta estos principios únicamente en los casos excepcionales en que se autorice un traslado intracomunitario.

A la vista de lo anterior, mi conclusión es que interpretar los principios de proximidad y suficiencia como una exigencia a cada una de las comunidades autónomas parece un exceso.

Ahora bien, la complejidad del sistema competencial español y la autonomía de las regiones (concepto también claro y conciso) quizá permita fundamentar las limitaciones de otra manera, pero no creo que sea acorde con el espíritu de la normativa europea el establecimiento de “fronteras estatales interiores”.

La semana que viene seguiremos analizando algunos aspectos relevantes del Reglamento de traslados.