Los Sistemas de Responsabilidad Ampliada del Productor como actividad económica sujeta al ámbito de aplicación de la responsabilidad ambiental objetiva por daño o la amenaza inminente de daño ambiental

Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

A los sistemas de responsabilidad ampliada del productor se les abren nuevos frentes jurídicos y económicos que deberán valorar en sus justos términos.

En este artículo analizaremos la nueva doctrina legal sobre la responsabilidad de los sistemas integrados de gestión de residuos como operadores de actividades económicas incluidas en el Anexo III, apartado 2, de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, y el alcance jurídico de la Disposición adicional vigésima de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

I.- Responsabilidad por daños ambientales

La Responsabilidad Ambiental se introduce en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, que traspone la Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004.  Se desarrolla parcialmente por medio del Real Decreto 2090/2008. Se regula así un nuevo régimen administrativo de responsabilidad medioambiental objetiva e ilimitado, basado en los principios de “prevención de daños” y de que “quien contamina, paga”. Se establece un régimen de reparación de daños medioambientales de acuerdo con el cual los operadores que ocasionen daños a los recursos naturales o amenacen con ocasionarlo, deben adoptar las medidas necesarias para prevenirlos o, cuando el daño se haya producido, para limitar o impedir mayores daños medioambientales, así como devolver los recursos naturales dañados al estado en el que se encontraban antes de que se produjese el daño.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 26/2007, la normativa sobre responsabilidad ambiental se aplica a los daños ambientes y amenazas inminentes de que tales daños ambientales ocurran, cuando hayan sido causados por las actividades económicas o profesionales enumeradas en el Anexo III de la misma Ley, aunque no exista dolo, culpa o negligencia. Así las cosas, la Responsabilidad Ambiental se viene a traducir en una serie de obligaciones para los operadores de las actividades económicas del Anexo III. En primer lugar, ante una amenaza de daño ambiental inminente, se establece la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para prevenir e impedir el daño o reducirlo al mínimo. En segundo lugar, los operadores económicos deben comunicar de forma inmediata a la autoridad ambiental competente la existencia de una amenaza inminente de daño ambiental que se haya ocasionado o se vaya a ocasionar. En tercer lugar, si el daño se ha producido, estarán obligados a adoptar las medidas necesarias para evitar nuevos daños. Por último, los operadores de las actividades económicas incluidas en el Anexo III de la Ley están obligados a adoptar “medidas de reparación” que permitan la restauración de los recursos naturales que hubieran experimentado un daño significativo al estado que estos tenían antes de ser afectados (el llamado “estado básico”).

El referido Anexo III incluye, dentro de las actividades económicas susceptibles de ocasionar daños ambientes y amenazas inminentes de que tales daños, las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuos, incluyendo la explotación de vertederos y la gestión posterior a su cierre y la explotación de instalaciones de incineración. Pero el legislador estatal va mucho más allá e incluye también la supervisión de las actividades de actividades de gestión de residuos en una amplia acepción. Y es aquí donde aplicaría a la actividad propia de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, antiguos sistemas integrales de gestión de residuos.

Hasta hoy se venía excluyendo a los sistemas integrados de gestión como operadores económicos a los efectos del régimen de responsabilidad ambiental, es decir, su actividad como sistemas colectivos para cumplir con la responsabilidad ampliada de los productores adheridos al mismo no se entendía incluida en el anexo III relativo a las actividades a que hace referencia el artículo 3 de la Ley 27/2007, ahora vemos que esta interpretación de la norma legal está radicalmente equivocada.

II.- Responsabilidad ampliada del productor

Para avanzar en el correcto análisis de la cuestión jurídica, debemos concretar en que consiste la actividad de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor. El “régimen de responsabilidad ampliada del productor”, conforme a lo dispuesto en la letra aj) del artículo 2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, es un conjunto de medidas adoptadas para garantizar que los productores de productos asuman la responsabilidad financiera o bien la responsabilidad financiera y organizativa de la gestión de la fase de residuo del ciclo de vida de un producto.

El “productor del producto” es cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, llene, venda o importe productos de forma profesional, con independencia de la técnica de venta utilizada en su introducción en el mercado nacional. Se incluye en este concepto tanto a los que estén establecidos en el territorio nacional e introduzcan productos en el mercado nacional, como a los que estén en otro Estado miembro o tercer país y vendan directamente a hogares u otros usuarios privados mediante contratos a distancia, incluidas las plataformas de comercio electrónico.

El “productor del producto” está sujeto a un nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor que es, a su vez, manifestación de “quien contamina, paga”. La Ley 7/2022 establece una serie de medidas de obligado cumplimiento para los productores, relativas, por ejemplo, al diseño de los productos de forma que se reduzca su impacto ambiental, al establecimiento de sistemas de depósito que garanticen la devolución de las cantidades depositadas y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento, a responsabilizarse total o parcialmente de la gestión de los residuos y a asumir la responsabilidad financiera de estas actividades. Estas medidas incluyen responsabilidades financieras y organizativas.

Conforme al artículo 38 de la Ley 7/2022, el productor del producto cumplirá con las obligaciones que se establezcan en los regímenes de responsabilidad ampliada del productor de forma individual o de forma colectiva, a través de la constitución de los correspondientes sistemas de responsabilidad ampliada. Por tanto, de adherirse a un sistema colectivo de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP), el productor cumplirá con sus obligaciones financieras y organizativas a través del mismo. Las actividades del SCRAP están relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones organizativas y financieras de los productores, de supervisión y garantía de que cumplen con su régimen de responsabilidad ampliada en lo referente a la gestión de los residuos generados al final del ciclo de vida de los productos que introdujeron en el mercado. Y son precisamente estas labores de supervisión y garantía del cumplimiento de las obligaciones en esta fase de gestión de los residuos, las que nos interesan ahora a los efectos de prevenir y reparar potenciales daños ambientales.

La cuestión de debate se viene a plasmar en la Disposición adicional vigésima de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, al referirse a la “Responsabilidad Medioambiental de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor”. En dicha Disposición se señala que “los sistemas de responsabilidad ampliada del productor no se encuentran incluidos en el apartado 2 del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en tanto no tengan la consideración de gestor de residuos ni se dediquen a la supervisión de las operaciones de gestión de residuos, entendiendo por tal el control de dicha actividad o el poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de la misma, en los términos establecidos en la propia Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental”. A continuación, se aborda el tratamiento que hace la doctrina legal a esta cuestión.

III.- Doctrinal legal sobre la actividad económica de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor en relación con la responsabilidad ambiental por daños

A la hora de analizar la cuestión debatida y, por tanto, la remisión que hace la Disposición adicional vigésima de la Ley  7/2022 a la Ley 26/2027, con el fin de seguir el criterio legal más acertado, es necesario destacar la reciente Sentencia del Tribunal Supremo Nº 1.515/2022, de 17 de noviembre de 2022 (JUR\2022\368167), dictada por Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, que asienta doctrina jurisprudencial sobre la interpretación del Anexo III, apartado 2 de la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental, en relación con la responsabilidad de los sistemas integrados de gestión de residuos, actualmente sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor conforme a la Ley 7/2022, de 8 de abril de residuos y suelos contaminados parala economía circular.

El objeto de la litis se centra en una de las condiciones impuestas en la Autorización otorgada por la Administración ambiental autonómica a un sistema colectivo de responsabilidad ampliada del productor, y que acierta plenamente, a juicio del Tribunal Supremo, al incluir dicha actividad dentro el punto 2 del Anexo III de la Ley 26/2007 de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. Lo incluye en concepto de supervisores, aunque la entidad alegue de contrario que se limita a «organizar y financiar de acuerdo con ‘la Ley«. Sin embargo, la “organización y financiación de esas actividades no es ciega”, sino que debe controlar que se lleva a cabo conforme a la normativa vigente en cada caso, por eso la Administración ambiental le asignó el carácter de «supervisor» y «empresa» que suministra datos y elementos a la’ Administración y que le sirven para un mejor conocimiento y poder dar una normativa más precisa y de mejora del sistema. La entidad recurrente tiene la consideración de operador sujeto a responsabilidad medioambiental, lo que le obliga a responder de los daños al medioambiente que pudiera provocar una actividad profesional de terceros sobre la que no puede actuar.

Planteada en estos términos la cuestión, el Tribunal Supremo, concluye entendiendo que las actividades de los sistemas integrados de gestión, los actuales sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, tienen cabida en el concepto de «supervisión de tales actividades» a que se refiere el apartado 2 del Anexo III, cuando alude a » las actividades de gestión de residuos, como la recogida, el transporte, la recuperación y la eliminación de residuos, así como la supervisión de tales actividades. Dicha afirmación se fundamenta en los siguientes razonamientos:

En primer lugar, porque para poder garantizar el cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización es preciso verificar (concepto sinónimo al de «supervisar») la correcta realización de esas actividades y comprobar su resultado.

En segundo lugar, porque la recogida de datos y de suministro de información a la Administración autorizante comporta también la verificación y comprobación de los resultados derivados tanto de las actividades de recogida periódica de envases usados y residuos de envases que desarrolla el propio sistema integrado, como también -en su caso- de las actividades de reutilización, reciclado o valorización de los residuos de envases recogidos que pudiera haber encomendado el sistema a los recuperadores de residuos de envases y envases usados.

En definitiva, el Tribunal Supremo entiende que las actividades propias de un sistema integrado de gestión (actualmente sistema colectivo de responsabilidad ampliada del productor) resultan perfectamente incardinables en el Anexo III apartado 2 de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, concretamente en la expresión «supervisión de tales actividades«, a los efectos de determinar su sujeción a lo dispuesto en dicha ley. Esta es, por tanto, la doctrina legal sirve de base cara a interpretar acertadamente el alcance verdadero de la ya referida Disposición adicional vigésima de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

IV.- Nuevos retos por delante para los sistemas de responsabilidad ampliada del productor

La nueva Ley de residuos de 2022 extiende la responsabilidad ampliada de productor introduciendo nuevas obligaciones de información, trazabilidad de productos y financieras, de modo tal que en el marco de la nueva responsabilidad ampliada del productor se definen nuevas obligaciones de todos los agentes implicados en la correcta gestión de sus residuos, de cara a poder alcanzar los objetivos establecidos en la Unión Europea de recogida separada, reutilización y reciclaje por flujos y materiales. Se definen los nuevos roles y responsabilidades de todos los agentes de la cadena de valor del reciclaje para garantizar un reciclado de alta calidad, siendo extensible a otros ámbitos como la prevención y reutilización. Por otra parte, la responsabilidad ampliada del productor alcanzará a nuevos flujos de residuos que estaban exentos, como comerciales, industriales, voluminosos, textiles.

Ciertamente, la Disposición transitoria segunda de la Ley 7/2022 prevé el plazo de un año para la adaptación de los sistemas integrados de gestión de residuos al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor, desde que entren en vigor las normas que adapten las disposiciones reguladoras de cada flujo a la nueva Ley. El flujo de residuos de envases, por ejemplo, se regula por el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases, que prevé en su Disposición transitoria tercera la adaptación al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor. Señala expresamente que los productores de producto que con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto no tuvieran la obligación de participar en un sistema integrado de gestión hasta el momento (envases comerciales e industriales), constituirán los sistemas de responsabilidad ampliada del productor antes del 31 de diciembre de 2024.

Dicho todo lo anterior, sólo cabe deducir en buena lógica que tanto a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor ya constituidos, como a todos aquellos que todavía están pendientes de constituirse, se les abren nuevos frentes jurídicos y económicos que deberán valorar en sus justos términos. Efectivamente, tendrán que adaptarse al nuevo marco legal que conlleva su responsabilidad ampliada como productores adaptándose a la nueva la legislación de residuos y economía circular, específicamente a las disposiciones generales que regulan cada flujo en particular. También deberán evaluar con acierto los riesgos ambientales de su actividad y el alcance económico de su eventual responsabilidad por daños y amenazas de daños, en la medida en que se dediquen a la supervisión de las operaciones de gestión de residuos, incluidas las de valorización o la preparación para la reutilización. Esto es así, porque se entiende que es supervisión el control de las actividades de gestión o el poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de las mismas. En definitiva, esta evaluación será obligada por entender su actividad está incluida en el apartado 2 del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental.