La ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía

Jaime Peñarrubia Velarde

Abogado
ECIJA
Área de Sostenibilidad, Medio Ambiente y Urbanismo

La LECA pretende sentar las bases para un desarrollo sostenible que haga compatible el crecimiento económico con una utilización adecuada de los recursos naturales.

La Ley 3/2023, de 30 de marzo, de Economía Circular de Andalucía (LECA) acaba de ser publicada en el BOJA núm. 67 DE 11 de abril 2023.

La LECA trata de crear un marco normativo adecuado para el desarrollo de la economía circular en Andalucía, estableciendo las bases fundamentales que aborden la transición hacia un nuevo modelo de crecimiento sostenible y de protección ambiental, más eficiente en el uso de los recursos, en el cual el valor de los productos y los materiales se mantenga en la economía durante el mayor tiempo posible y en el que se reduzca al mínimo la generación de residuos.

Se pretende sentar las bases para poder seguir creciendo, pero dentro de un desarrollo sostenible que haga compatible este crecimiento económico con una utilización adecuada de los recursos naturales existentes, habida cuenta su agotamiento, la degradación de los entornos como consecuencia de la acumulación de residuos y el deterioro medioambiental derivado de la cultura de usar y tirar.

El contenido de esta Ley se estructura en una exposición de motivos, un total de 94 artículos divididos en siete títulos, seis disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y quince disposiciones finales. Además de respetar el Derecho internacional, comunitario y estatal, incorpora al marco normativo andaluz preceptos novedosos de ámbito comunitario no transpuestos aún por la legislación estatal. Esta legislación tiene un papel pionero en tratar, con carácter integral y de forma proactiva, los requerimientos de la economía circular. Se establece un modelo basado en tres pilares fundamentales: la empresa, como eje vertebrador; la sociedad, como motor de cambio; y la Administración, como fuerza impulsora y facilitadora.

Se apuntalan con esta ley los pilares necesarios para un cambio de paradigma, de forma que el desarrollo sea concebido desde una perspectiva económica y medioambientalmente sostenible, siendo el papel de la administración autonómica y de las entidades locales fundamental para apoyar esta transición en materia de regulación y planificación respecto a la gestión de los residuos, información y sensibilización de las personas usuarias y fomento de la simbiosis industrial, y como incentivo del consumo responsable a través de la compra pública ecológica o el desarrollo de instrumentos económicos, entre otros aspectos.

Con esta ley se pretende poner los recursos y las oportunidades de la economía circular al alcance de toda la sociedad, convirtiéndose en una oportunidad estratégica y una ventaja competitiva capaz de impulsar la creación de puestos de trabajo sostenibles e innovadores y reducir la dependencia exterior en lo referente a fuentes de energía, materias primas y mercancías, convirtiendo así la Ley en una pieza importante para el desarrollo y progreso de Andalucía.

Por matizar algunas de las novedades más notables de esta nueva norma, cabe destacar la introducción del concepto (arts. 3 y 4) de “economía circular”, entendiendo por tal el sistema económico en el que el valor de los productos, materiales y demás recursos de la economía dura el mayor tiempo posible, potenciando su uso eficiente en la producción y el consumo, reduciendo de este modo el impacto medioambiental de su uso y reduciendo al mínimo los residuos y la liberación de sustancias peligrosas en todas las fases del ciclo de vida, en su caso mediante la aplicación de la jerarquía de residuos. Esta reseña en la LECA es de una gran importancia, porque pese a ser una norma de alcance meramente autonómico, es un concepto que se incorpora al ordenamiento jurídico nacional y que lo afianza desde un punto de vista doctrinal y práctico, haciendo que quienes trataban de hacer de menos a la economía circular, negando que fuera algo concreto, se queden sin argumentos ante una realidad palpable, que es un hecho. Por supuesto es muy notable que se defina también el “desperdicio alimentario”, la “etiqueta ecológica de la UE”, la “economía de la funcionalidad” o el recordatorio de que “quien contamina paga”.

Otra novedad es la creación de la Oficina andaluza de economía circular (art.7), incorporando una medida para favorecer la implantación de proyectos empresariales de economía circular que podrán ser declarados de interés estratégico por el Decreto 4/2019. Además, estos proyectos, que se gestionarán a través de esta oficina, contarán con una tramitación prioritaria y se beneficiarán de una reducción de los requisitos exigidos. Además, la Junta de Andalucía destinará en 2023 casi 43 millones de euros a la economía circular y a la gestión de residuos. En concreto, ha detallado que casi 24 millones están consignados para la implantación del contenedor marrón y la mejora de instalaciones de tratamientos de residuos, a través de subvenciones para las entidades locales, y otros 18 millones, para nuevas infraestructuras como la construcción de puntos limpios y sellados de vertederos.

Por otro lado, la LECA recoge la creación de un Registro Público Andaluz Voluntario (art. 14) que se pondrá a disposición de cualquiera que quiera consultar el ciclo de vida de cada proceso de economía circular e incorpora el Centro de Innovación Digital como un espacio para que instituciones públicas y empresas den impulso a la investigación, innovación y a las prácticas de economía circular en el sector privado.

La LECA impone unos plazos para la implantación de la circularidad en las aguas, la implantación de sistemas digitales de gestión de los recursos hídricos y las infraestructuras hidráulicas que permitan una gestión eficiente y transparente, así como un adecuado control por parte de las Administraciones competentes, serán de aplicación en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma en cuestión. En lo referente a la contratación pública ecológica, deberá llevarse a cabo en el plazo de un año desde su entrada en vigor. Por último, cabe comentar, que respecto a las medidas relativas a los requisitos de seguridad en puntos limpios fijos que reciban residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, serán de aplicación en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la norma en cuestión.

Esta nueva ley trata de impulsar en los procesos de producción (art. 22), que se incluya por parte de las entidades productoras de bienes y productos la circularidad tanto en el diseño y uso de los bienes como en la forma y métodos empleados para su producción. Del mismo modo, dice la LECA que se impulsará la adopción de métodos de reciclaje y reutilización que en su proceso de transformación de los residuos en productos reutilizables empleen mecanismos de ahorro energético, uso de fuentes de energía renovables y ahorren agua o empleen agua regenerada. Es de destacar que se considerarán actividades prioritarias aquellos proyectos de economía circular basados en el ecodiseño, la ecoproducción de bienes, la ecoprestación de servicios, la reutilización de productos y sus componentes, el uso de subproductos, la simbiosis industrial, la valorización de residuos, la modificación del sistema de producción hacia una economía de la funcionalidad y de servicio, la modificación de la forma de consumo hacia un consumo responsable y sostenible, y por último, la promoción y aplicación de la circularidad en las cadenas de valor de productos clave.

Es muy interesante la inclusión de la reutilización en la construcción y en los edificios, al igual que en los materiales textiles y de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAE). Respecto a los primeros (art. 66), la LECA trata de incentivar el empleo de criterios sostenibles para llevar a cabo una construcción ecoeficiente, lo que incluye el ecodiseño en obra pública, fomentando el principio de eficiencia y abordando actuaciones bioclimáticas sobre la urbanización, los espacios libres y las zonas verdes, cuyo objetivo sea minimizar el consumo de recursos, reducir la producción de residuos urbanos y de construcción y demolición, promocionando la rehabilitación de viviendas y edificios, e impulsar la utilización de las energías renovables y la eficiencia energética. A este respecto, se enuncia el deber de gestión de residuos de construcción y demolición (RCD) en ámbitos locales, haciendo que las personas o las entidades productoras de RCD tengan que constituir las fianzas o garantías para asegurar la correcta gestión de los residuos generados, en los términos previstos en la normativa estatal, autonómica y local.

Respecto a los segundos, se fomentará la utilización de prendas textiles fabricadas con materiales reciclados y mediante procesos de fabricación sostenibles, el diseño a partir de productos procedentes de valorización de residuos, así como la recogida selectiva de los mismos al final de su vida útil mediante procesos de valorización, priorizando aquellos que apuestan por la ecoconfección y la integración de fibras recicladas en los mismos, así como aquellos cuyas fibras puedan ser reutilizadas o recicladas a su vez.

Y en relación con los RAEE, la nueva norma andaluza busca en su articulado mejorar de la recogida y gestión de RAEE, es decir, aparatos electrónicos, eléctricos, baterías y vehículos, desde la adaptación de los puntos limpios municipales a condiciones mejores para tal fin, adoptando las medidas necesarias para garantizar la seguridad de las instalaciones de recogida, así como las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de objetivos correspondientes. Sin duda alguna, es interesante que se recojan estas formas de gestión y de reutilización de los mencionados residuos.

Aunque el término no es ni mucho menos nuevo y se ha regulado en otros textos legales, cabe mencionar que establece unos sistemas voluntarios de responsabilidad ampliada del productor del producto (arts. 30 y 31), e indica que aquellos productores que asuman por propia decisión responsabilidades financieras u organizativas y financieras para la gestión en la fase de residuo del ciclo de vida de un producto, conforme a la normativa básica estatal, podrán constituir sistemas voluntarios de responsabilidad ampliada del productor del producto de forma individual o de forma colectiva. Evidentemente, en la mayoría de las cuestiones se remite a la ley 7/2022.

En esta línea, los objetivos que maneja en la reducción de envases y plásticos (arts. 45 y ss.) son en resumidas cuentas los ya vistos en otros textos normativos, por lo que no resulta particularmente novedoso, pero es positivo que figuren, aunque solamente sea a efectos formales.

Por el contrario, es interesante que recoja el concepto de “fin de condición de residuo”, a cuyo respecto, según la LECA, el órgano autonómico competente podrá, en virtud de lo previsto en la normativa básica estatal y previa verificación del cumplimiento de las condiciones del artículo 5 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, indicar en la autorización concedida conforme al artículo 27 de la citada ley que un residuo valorizado en una instalación de gestión de residuos ubicada en su territorio deja de ser residuo para que sea usado en una actividad o proceso industrial, en el caso de que no se hubiera adoptado la orden ministerial prevista en el artículo 5 de la susodicha norma.

La LECA habilita a la Consejería competente en materia de residuos para el desarrollo reglamentario del procedimiento administrativo para la declaración de fin de la condición de residuos en los casos específicos de competencia autonómica.

En la evaluación que se lleve a cabo, deberá garantizarse un elevado nivel de protección del medio ambiente y de la salud humana, y se facilitará el uso prudente y racional de los recursos naturales, y la autorización incluirá:

• Los residuos autorizados como material de entrada para la operación de valorización.
• Los procedimientos y técnicas de tratamiento permitidos.
• Los criterios de calidad para los materiales que dejan de ser residuos tras la operación de valorización, en consonancia con las normas aplicables en materia de productos, incluyendo los valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario.
• Los requisitos de los sistemas de gestión para demostrar el cumplimiento de los criterios relativos al fin de la condición de residuo, concretamente para el control de calidad, el autoseguimiento y la acreditación, en su caso.
• El requisito de contar con una declaración de conformidad.

Las sustancias u objetos afectados por lo previamente dicho y por sus normas de desarrollo serán computados como residuos reciclados y valorizados a los efectos del cumplimiento de los objetivos en materia de reciclado y valorización cuando se cumplan los criterios de valorización y reciclado contemplados en dichas normas^[1].

Las personas que utilicen por primera vez un material que ha dejado de ser residuo y que no ha sido comercializado o comercialice por primera vez un material después de que este haya dejado de ser residuo garantizarán que el material cumpla los requisitos pertinentes establecidos en la normativa aplicable en materia de productos y de sustancias y mezclas químicas, para el uso al que se destine. En todo caso, las condiciones previamente indicadas deberán cumplirse antes de que la normativa en materia de productos y de sustancias y mezclas químicas se aplique al material que ha dejado de ser residuo.

Esta nueva norma contempla que la Administración de la Junta de Andalucía impulse, en las líneas de financiación y subvención, el emprendimiento y el desarrollo de proyectos de innovación tecnológica, mejora del conocimiento e investigación en el ámbito de la recuperación de las materias primas fundamentales y la búsqueda de alternativas. Así pues, la Junta de Andalucía promoverá el desarrollo e investigación en el rediseño y desarrollo de los procesos industriales, productivos y de servicios, de forma que se reduzca el consumo de agua o se incorpore un mayor porcentaje de aguas regeneradas en las instalaciones y procesos de producción; del mismo modo se fomentará el consumo de energías procedentes de fuentes renovables y la reducción del consumo de energías con mayor componente de afectación al medio ambiente o a la salud de las personas.

El texto articulado de la referida LECA prevé medidas para afrontar los nuevos retos medioambientales, tecnológicos, económicos y sociales. Se abre una ventana de oportunidad para colaborar de forma real y efectiva en la implantación de modelos circulares y de la economía de la funcionalidad, incentivando los “productos como servicios” u otros modelos similares en los que los productores conservan la propiedad del producto o la responsabilidad por su rendimiento a lo largo de su ciclo de vida, modelos económicos en los que llevamos siendo pioneros y verdaderos referentes para todos los operadores económicos durante décadas.

Si bien es cierto, establece una serie de criterios programáticos para la aplicación de los principios de sostenibilidad a los productos, como aumentar la eficiencia energética en el uso de los recursos naturales y el uso de materiales reciclados y reciclables, limitar el uso de productos de un solo uso, fomentar el ecodiseño o desincentivar la obsolescencia prematura de productos, así como tratar de hacer campañas de concienciación, entre otros; el problema con este tipo de preceptos es que se presta a interpretaciones abiertas o amplias, que pueden inducir a políticas de “greenwashing”.

La otra cara de la moneda la hayamos cuando enuncia su deseo de promover el fortalecimiento de la economía de funcionalidad y de servicio por parte de la Administración de la Junta de Andalucía, fomentando e impulsando modelos de negocio destinados a la prestación de servicios orientados hacia la utilidad y resiliencia de los bienes y los efectos útiles de los servicios, así como los modelos de negocio basados en la cooperación y colaboración entre personas consumidoras y usuarias, orientados hacia el uso compartido de bienes y servicios. También incita a la adopción de soluciones concertadas a través de un proceso de cooperación y participación entre las diferentes partes interesadas, que permitan formas de consumo que favorezcan la convergencia entre el desarrollo territorial y los intereses de las empresas, los hogares, las organizaciones y la Administración, así como la movilidad sostenible y circular en el territorio, e impulsar, a través de la Oficina Andaluza de Economía Circular, la implantación de empresas de bienes de uso colectivo en las ciudades, así como aplicaciones y plataformas que promuevan el pago por uso como forma de consumo y el uso compartido de bienes y servicios.

Los nuevos conceptos e instituciones manejadas en esta norma también pueden verse como una faceta positiva e innovadora dentro del Ordenamiento jurídico español, pues ciertamente, pese a las faltas que pudiera tener, supone un paso al frente para alcanzar los objetivos marcados por la UE y armonizar la normativa europea con la nacional, cosa que en muchas otras autonomías está lejos de ser una realidad.

El simple hecho de que se defina el concepto de economía circular es en sí mismo un paso de gigante tanto desde el prisma doctrinal como del prisma práctico y eleva a esta norma a una categoría muy relevante, pese a que ciertamente su alcance será autonómico. Aun así, pretende fomentar el fortalecimiento de la economía de funcionalidad y de servicio, mejorar la gestión de los bienes no vertidos, el impulso de la reparabilidad y prolongación de la durabilidad de los productos, también en los servicios y en los procesos de producción.

Estas políticas pueden resultar muy provechosas y constituyen un incentivo tanto para las empresas como para los ciudadanos a la hora de avanzar hacia la economía circular.

____

[1] Los procedimientos anteriores se aplicarán sin perjuicio de otras disposiciones del Derecho de la Unión Europea, en especial, el artículo 28 y el artículo 50, apartados 4 bis y 4 ter, del Reglamento (CE) núm. 1013/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos, la legislación en materia de sustancias y mezclas químicas y la legislación relativa a la comercialización de determinados productos.