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Víctor Moralo Iza

Attorney and Partner at ECIJA
Área de Urbanismo y Medio Ambiente

Las Comunidades Autónomas pueden establecer niveles de Protección más altos que el Estado en materia de residuos por cuanto que tienen competencia para legislar normas adicionales de protección del medioambiente.

El pasado 28 de julio el Pleno del Tribunal Constitucional desestimaba el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno contra la Ley Foral 14, 2018, de 18 de junio, de Residuos y su Fiscalidad de Navarra. El recurso de inconstitucionalidad se interpuso en concreto contra los apartados 1 a) y 2 del artículo 23 por contravenir la normativa estatal, recogida en el Real Decreto 293/2018, sobre reducción de bolsas de plástico y creación del registro de productores.

El apartado 1 a) del artículo 23 contenía una regulación más restrictiva que la del Real Decreto estatal sobre reducción del consumo de bolsas de plástico, por cuanto que preveía que la prohibición que la norma establece de dispensar bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos excluye únicamente las bolsas de plástico muy ligeras, cuando el Real Decreto del Estado excluye además las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70% de plástico reciclado.

En cuanto al apartado 2 del artículo 23, con efectos a partir de 1 de enero de 2020, se aprecian otros puntos controvertidos con la regulación estatal. El Real Decreto contemplaba un horizonte temporal más amplio para prohibir la dispensación de bolsas de plástico ligeras y muy ligeras, 1 de enero de 2021, mientras que la Ley Foral lo hace a partir de 1 de julio de 2018 para las bolsas de plástico ligeras y a partir de 1 de enero de 2020 para las muy ligeras. La Ley Foral prohíbe a partir de 1 de enero de 2020 entregar en puntos de venta al consumidor cualquier bolsa de plástico a excepción de las que sean de plástico compostable. El Real Decreto permite, además de las de material compostable, las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras que contengan un mínimo del 50% de plástico reciclado.

Efectivamente, la regulación de esta materia es mucho más restrictiva por parte de la Ley Foral, por tanto, contradice lo previsto en el Real Decreto 293/2018 sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores. Por ello, tanto el Gobierno de la nación como el Consejo de Estado, su máximo órgano asesor, entendieron que siendo ésta última una norma de carácter básico, dictada al amparo de la competencia del Estado sobre ordenación general de la economía reconocida en el artículo 149.1.13 de la Constitución Española, la norma foral incurría en un supuesto de inconstitucionalidad al entrar en colisión con una norma del Estado dictada en el ejercicio de sus competencias y que pretendía uniformizar las medidas de reducción del consumo de bolsas de plástico en todo el territorio nacional, incluyendo también el momento temporal de su entrada en vigor. Por el contrario, la tesis defendida por Navarra ha sido que esta ley foral se había dictado en el ejercicio de la competencia de medio ambiente donde, cumpliéndose los mínimos marcados a nivel nacional, la Comunidad Foral puede establecer medidas adicionales de protección del medio ambiente.

El Tribunal Constitucional recuerda en su sentencia que las normas tanto de la Unión Europea, como nacionales y forales, en esta materia se localizan en el título competencial del medio ambiente. Navarra apostó, en el año 2018, por una norma innovadora para dar respuesta urgente al impacto de las bolsas de plástico sobre el medio ambiente. Así, estableció un horizonte temporal más corto que el establecido por la Administración General del Estado para prohibir la dispensación de bolsas de plástico ligeras y muy ligeras. Recuerda también el Tribunal Constitucional, que la materia de residuos debe incardinarse en el título competencial del medioambiente, no pudiendo  olvidar la doctrina consolidada del Tribunal que señala que lo básico, como competencia propia estatal en la materia de medioambiente, cumple una función de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que deben permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establecer niveles de protección más altos que no entrarían por ese solo hecho en contradicción con la normativa básica del Estado.

Por tanto, el juicio de constitucionalidad se ha llevado a cabo tomando en consideración las competencias que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1. 23 CE corresponden al Estado -que le atribuye la legislación básica sobre protección del medioambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección- y las que en virtud de lo dispuesto en el art. 57.c) LORAFNA ha asumido la Comunidad Foral de Navarra. La conclusión a la que se llega es que las medidas previstas en el R.D. 293/2018 para reducir el consumo de las bolsas de plásticos han de respetarse en todo el territorio nacional pero esta regulación no obsta para que las comunidades autónomas puedan adoptar normas adicionales con niveles más altos de protección. En consecuencia, declara que los arts. 23.1.a) y 23.2, de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad, al establecer un nivel de protección más alto que el dispuesto en la normativa básica estatal -los art. 2 y 4 del Real Decreto 293/2018- no son contrarios el orden constitucional de competencias. La sentencia enlaza con la doctrina constitucional anteriormente señalada y de la que son buenos ejemplos las SSTC 170/1989; 102/1995; 156/1995; 15/1998 y 233/2015.

La sentencia también señala que no se ha demostrado que la norma estatal, el ya citado Real Decreto 293/2018, tenga una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica ni que estos preceptos tengan por objeto establecer una regulación uniforme que garanticen el mercado único. Llegados a este punto, conviene recordar la Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de junio de 2017 que resuelve el recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra algunos preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. La referida sentencia declara inconstitucionales las letras b), c) y e) del apartado 2 del artículo 18, así como los artículos 19 y 20 y la disposición adicional décima, así como el apartado 2 del artículo 127 quáter de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJC-A), en la redacción dada por el punto Tres de la Disposición final primera de la Ley 20/2013, únicamente en su aplicación a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas. A nuestro juicio, son trascendentes las manifestaciones que el Tribunal Constitucional hacía entonces con ocasión de la unidad de mercado y de las limitaciones que en defensa de intereses generales pudieran derivar en el ejercicio de la capacidad que tienen las comunidades autónomas para elaborar sus propias políticas:

“(…) cuando una Comunidad Autónoma decide orientar una regulación hacia un determinado fin, “está elaborando políticas y, con ello, desarrollando el genuino sentido de que la Constitución y su Estatuto le hayan atribuido competencias en el ámbito regulado” (STC 41/2016, FJ 4). La capacidad para decidir políticamente fines y orientar hacia ellos la regulación de una materia no es solamente una manifestación del derecho a la autonomía política constitucionalmente proclamada, sino que es además un reflejo del principio democrático mediante el cual el legislador, en este caso autonómico, dispone de un margen de configuración a la hora de decidir sus legítimas opciones políticas”.

En estas materias ambientales, y en particular en lo referente a la prevención y gestión de los residuos de envases, corresponde a la Comunidades Autónomas la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fija el Estado, pudiendo establecer políticas propias más ambiciosas y exigentes. En este sentido, un Parlamento autonómico estaría legitimado a desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas estableciendo normas adicionales de mejora y protección. Desde una perspectiva material, las bases se definen como una normativa común mínima en toda el Estado a partir del cual cada Comunidad Autónoma podrá establecer las peculiaridades que le convengan. Pero ese común denominador normativo no puede agotar la materia objeto de regulación, debe dejar un espacio suficiente para que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar políticas u opciones propias.

Por último, nos recuerda el Tribunal en esta reciente sentencia sobre la constitucionalidad de la Ley Foral Navarra, que la competencia sobre la ordenación de la actividad económica hay que entenderla de una forma restrictiva, porque de lo contrario se vaciaría de contenido la competencia sectorial de las comunidades autónomas. También argumenta que en el presente caso no se justifica que la medida adoptada por Navarra incida de una forma tan directa o significativa sobre la actividad económica general, ni provoca una distorsión sustancial en el funcionamiento del mercado que hagan prevalecer este título competencial sobre el de la protección medioambiental.

Dicho lo anterior, a nuestro juicio, en materia de medio ambiente las Comunidades Autónomas disponen de competencia para desarrollar la legislación básica estatal en materia de residuos con el fin de completarla y de añadir nuevas determinaciones, siempre que no disminuyan el nivel de protección estatal. Esa competencia vendría justificada en cuanto que esas nuevas determinaciones supusieran un nivel más alto de exigencia a los productores de los productos con el fin de proteger mejor el medio ambiente, lo que bien podría motivarse sobre la base de las características ambientales y fragilidad de un territorio y de su singular contexto, la imposición de determinadas medidas que resultasen proporcionadas para la prevención efectiva de residuos o para evitar su abandono (littering) en los entornos naturales y en el mar, el fomento de la reutilización de envases reutilizables, el establecimiento de objetivos de reutilización y reciclaje más ambiciosos, la imposición de obligaciones de información y  verificación de cumplimiento de objetivos así como de una responsabilidad ampliada del productor más exigente que la prevista en los estándares mínimos estatales, por cuanto que el criterio de proporcionalidad aplicado e a un territorio en concreto no puede ser exclusivo del Gobierno; ello significaría también vaciar de contenido la política ambiental propia de la comunidad autónoma. En cualquier caso, hemos de celebrar la doctrina clara, pacífica, permanente y serena de nuestro Tribunal Constitucional, que ha demostrado estar por encima de intereses políticos, sectoriales y económicos. Ello es la mejor expresión de nuestra madurez democrática.

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