El Proyecto de Real Decreto de Envases y Residuos de Envases. Hacia un nuevo modelo de responsabilidad ampliada del productor

Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

La futura norma reglamentaria adaptará la normativa española de envases al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor establecido por la reciente normativa de la Unión Europea en materia de Economía Circular.

El pasado 28 de septiembre el MITERD abrió a información pública durante el plazo de un mes el Real Decreto de Envases y Residuos de Envases, que incluye medidas muy disruptivas como objetivos más exigentes en materia de reciclado, el impulso a envases reutilizables y el establecimiento de objetivos en materia de reutilización, la implantación de sistemas de depósito y retorno para envases reutilizables y de un solo uso. Pero sobre todo, pretende dar entrada a un nuevo modelo de responsabilidad ampliada del productor tanto para envases domésticos, como comerciales e industriales

i.- Antecedentes

El V Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible sirvió de base a la Unión Europea para adoptar la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, relativa a los envases y residuos de envases.

La Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases incorporó al ordenamiento jurídico español la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, y supuso la aplicación por primera vez en España del régimen de responsabilidad ampliada del productor, de forma que son los productores de los productos que con el uso se convierten en residuos los que deben asumir la responsabilidad de su gestión, pero era sólo aplicable a los envases domésticos.

Efectivamente, conforme a la disposición adicional primera de la ley de 1997, los envases comerciales e industriales quedaban excluidos del ámbito de aplicación del sistema de depósito, devolución y retorno o de participación en un sistema integrado de gestión, salvo que los responsables de su puesta en el mercado decidieran someterse a ellos de forma voluntaria o que se regulara su aplicación debido a que la composición del envase o del producto que hayan contenido presentara unas características de peligrosidad o toxicidad que comprometieran el reciclado, la valorización o la eliminación de las distintas fracciones residuales constitutivas de los residuos o supusieran un riesgo para la salud de las personas o el medio ambiente.

Esta circunstancia ha cambiado radicalmente. El modelo de gestión establecido en la Directiva 94/62/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre, se ha visto necesariamente alterado por las directivas de la Unión Europea aprobadas en el marco del primer Plan de Acción de la Comisión Europea para la Economía Circular. En particular por la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, orientada hacia la prevención como vía más eficaz para mejorar la eficiencia en la utilización de los recursos y reducir el impacto medioambiental de los mismos, de ahí que se apueste decididamente por la reutilización y se extienda el modelo de la responsabilidad ampliada del productor a los envases comerciales e industriales.

ii.- El modelo ha cambiado

Hasta ahora, los sistemas integrados de gestión únicamente estaban obligados a compensar a las entidades locales por la diferencia entre el coste del sistema ordinario de recogida, transporte y tratamiento de los residuos en vertedero controlado, y el sistema de gestión regulado en la ley de 1997 incluía la recogida separada, transporte hasta los centros de separación y clasificación o, en su caso, directamente a los de reciclado o valorización, incluyendo el importe de la amortización y de la carga financiera de la inversión que sea necesario realizar en material móvil y en infraestructuras.

Ahora, uno de los requisitos mínimos que debe cumplir todo régimen de responsabilidad ampliada del productor es la financiación por parte de los productores de producto de la gestión de los residuos generados por los productos que ponen en el mercado, incluyendo los costes derivados de la recogida separada de dichos residuos, su posterior transporte, así como su tratamiento para alcanzar los objetivos de gestión de la Unión y otros objetivos y metas que pudieran establecerse, tomando en consideración los ingresos derivados, en su caso, de la reutilización, de las ventas de materias primas secundarias de sus productos.

En este sentido, el artículo 23 del proyecto de real decreto regula el alcance de la contribución financiera de los productores a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor (SRAP o SCRAP) en materia de envases, señalando que, en virtud del principio de quien contamina paga, correrán a cargo del productor del producto el coste real y total de la gestión de los residuos de envases generados, sufragando respecto de los productos que comercialice: i) los costes de la recogida separada de los envases usados y residuos de envases y su posterior transporte y tratamiento, incluido el tratamiento necesario para cumplir los objetivos de prevención, de reutilización y de reciclado fijados en este real decreto, tomando en consideración los ingresos de la reutilización, de las ventas de materias primas secundarias y, en su caso, de las cuantías de los depósitos no reclamadas; ii) los costes de información al usuario o poseedor de los residuos de envases sobre medidas de prevención de residuos de envases y del abandono de basura dispersa, sistemas de devolución y recogida, así como de las campañas de concienciación e información en materia de prevención, correcta recogida y gestión de los residuos de envases o cualquier otra medida para incentivar la entrega en los sistemas de recogida separada existentes; iii) los costes de recogida y comunicación de datos e información que tienen que proporcionar a nivel estatal y también autonómico, relativa a la puesta en el mercado de los envases, a la gestión de residuos de envases recogidos y tratados en el ámbito territorial respectivo.

Ahora bien, desde el Ministerio se platean limitaciones a esa responsabilidad ampliada del productor en lo que se refiere a la financiación de las operaciones de gestión de envases usados y residuos de envases domésticos. Tal es el caso de los dispuesto en el artículo 34.1.b) para los residuos de envases de la fracción resto, de la fracción inorgánica de los sistemas húmedo-seco, y que provenga de la limpieza de las vías públicas, zonas verdes, área recreativa y playas, en cuyo caso se pretende que el sistema financie, en el supuesto de que se alcancen los objetivos previstos en la norma para la recogida separada, sólo el 50 % del coste recogida, transporte, separación, clasificación y gestión para su valorización y tratamiento de residuo final en incineradora. Lo que convierte al sistema en este supuesto, aunque se alcancen los referidos objetivos, en un modelo de responsabilidad limitada del productor, aunque circunscrito sólo a aquél porcentaje de residuos de envases.

Por otra parte, respecto a la cuantificación de las contribuciones financieras de los productores asociados a un SCRAP, se deberá tener en cuenta la ecomodulación con criterios de economía circular, según prevé el artículo 23; es decir, las contribuciones deberán estar moduladas, en la medida de lo posible, para cada producto o grupo de productos similares, sobre todo teniendo en cuenta su durabilidad, capacidad de reparación, reutilización y reciclaje y la presencia de sustancias peligrosas, adoptando un enfoque basado en el ciclo de vida del producto. Por tanto, a productos menos sostenibles, mayor será su contribución.

iii. Envases comerciales e industriales

Como hemos adelantado, el proyecto de Real Decreto transpone la Directiva (UE) 2018/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que establece objetivos muy ambiciosos en materia de reciclado, muy especialmente tras la aprobación a nivel comunitario de la nueva metodología de cálculo, como es que, para el 31 de diciembre de 2025, deberá reciclarse, como mínimo, el 65% en peso de todos los residuos de envases, cifra que aumenta al 70% a 31 de diciembre de 2030. Pero no sólo exige la futura norma el cumplimiento de esos objetivos de reciclado, sino que amplía los regímenes de responsabilidad ampliada del productor a todos los envases, incluidos los envases comerciales e industriales, excluidos hasta la fecha en nuestro país.

A los efectos de aplicar la responsabilidad ampliada del productor para los envases comerciales e industriales, tendrán la consideración de productor del producto los envasadores o, cuando no sea posible identificar a los anteriores, los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos envasados. Estos agentes económicos, en principio, estarían obligados a la financiación y organización de la gestión total de sus residuos, con independencia de la obligación de adhesión o incorporación de otros agentes a los sistemas. El productor del producto cumplirá las obligaciones de su responsabilidad ampliada de forma individual o colectiva.

La propia norma prevé una excepción o traslado de obligaciones a terceros agentes económicos tanto para los residuos de envase industriales como para comerciales, esto último sólo cuando sea gestionado por las entidades locales conforme a lo que prevean sus ordenanzas. Efectivamente, en ambos supuestos y según dispone los artículos 25.1 y 41.1, se podrá acordar voluntariamente que sean los fabricantes, adquirentes intracomunitarios o importadores de estos envases o, en su caso, las empresas de distribución de estos envases, quienes se responsabilicen de las obligaciones financieras y de información que prevé la norma para los productores. A estos efectos, los fabricantes, adquirientes intracomunitarios o importadores, o en su caso, las empresas de distribución de estos envases, deberán facilitar a los productores la documentación acreditativa del cumplimiento de estas obligaciones.

Respecto a dichos envases comerciales e industriales, el proyecto de real decreto prevé objetivos específicos en los artículos 36.2 y 42.2, respectivamente. Señala el referido precepto que los sistemas deberán garantizar como mínimo una recogida separada en peso de todos los residuos de envases comerciales e industriales del 75% en 2025, del 85% en 2030 y del 95% en 2035.

Los sistemas de responsabilidad ampliada del productor de envases comerciales estarán obligados a financiar los costes referidos en el artículo 40.1 del proyecto de real decreto, a saber: i) el coste de la recogida y transporte de los residuos de envases recogidos separadamente a planta de tratamiento intermedio o directamente a planta de reciclaje o valorización; ii) el coste relativo a la separación y clasificación de los residuos de envases en plantas de tratamiento intermedio; iii) el coste de transporte de los residuos de envases contenidos en los rechazos de las plantas de tratamiento intermedio a planta de incineración o coincineración de residuos; iv) el coste de la gestión de los residuos de envases separados y clasificados entregados a un gestor para su reciclado o valorización diferente a la contemplada en el apartado siguiente; v) el coste neto del tratamiento de los residuos de envases en instalaciones de incineración o coincineración de residuos autorizadas, que hayan sido clasificados o estén contenidos en los rechazos procedentes tanto de las plantas de tratamiento intermedio, entendiéndose por coste neto el del tratamiento propiamente dicho, incluyendo la parte del coste del impuesto que corresponda a los envases, menos el valor económico de la energía eléctrica producida imputable a los residuos de envases incinerados; vi) El coste del depósito en vertederos autorizados de los residuos de envases contenidos en los rechazos procedentes de las plantas de tratamiento intermedio, incluyendo la parte del coste del impuesto correspondiente a los envases; vii) el coste de información a los poseedores de residuos de envases para su separación y correcta gestión de forma que se alcancen los objetivos definidos en este real decreto; viii) el coste asociado al sistema de información que se implante; ix) los gastos en que incurran las entidades locales o, en su caso, las comunidades autónomas por el control y seguimiento de la gestión de los envases usados y residuos de envases, incluyendo el coste relativo a las caracterizaciones, así como el derivado de la elaboración de estadísticas.

Los sistemas de responsabilidad ampliada del productor de envases industriales financiarán los mismos costes que los previstos para los residuos de envases comerciales en el artículo 40.1. Ahora bien, prevé el artículo 45.2 que, si excepcionalmente los residuos de envases industriales acabaran en el circuito de gestión de residuos de competencia local, los sistemas de responsabilidad ampliada compensarán al ente local afectado por la totalidad de los costes económicos originados por su recogida y gestión, con independencia de la sanción administrativa que pudiera corresponder.

iv.- Ambición y disrupción

En definitiva, el proyecto de real decreto actualmente en fase de información pública, aplica a todos los tipos de envases puestos en el mercado y residuos de envases generados en el territorio del Estado, independiente de que se usen o produzcan en la industria, comercio, oficinas, establecimientos comerciales, servicios, hogares, o cualquier otro sitio, sean cuales fueren los materiales utilizados. Por tanto, aplica a envases domésticos, comerciales e industriales, ya sean primarios, secundarios o terciarios, toda vez que revisa, actualiza y amplia los regímenes de responsabilidad ampliada del productor de todos esos tipos de envases.

Efectivamente, la futura norma reglamentaria adaptará la normativa española de envases al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor establecido por la reciente normativa de la Unión Europea en materia de Economía Circular. Asimismo, regula los mecanismos necesarios para incrementar la transparencia y el adecuado seguimiento y control de las obligaciones de los productores tanto en lo que respecta a la puesta en el mercado de productos como en lo que respecta a la gestión de sus residuos. Es una norma muy ambiciosa y, desde luego, muy disruptiva.