La Estrategia de Economía Circular de la Comunidad de Madrid 2025-2032: un nuevo marco integral para la gestión de residuos y la transición circular

Jaime Peñarrubia.

Abogado en ECIJA. 

La Estrategia de Economía Circular de la Comunidad de Madrid 2025-2032 constituye un avance sustancial en la planificación ambiental autonómica, al articular un marco estratégico integrado, coherente con la normativa europea y estatal, y orientado a garantizar la eficacia real de la gestión de residuos y de los sistemas de recogida separada.

1. Introducción: de la planificación sectorial a una estrategia integral

El Acuerdo de 23 de diciembre de 2025 del Consejo de Gobierno por el que se aprueba la Estrategia de Economía Circular de la Comunidad de Madrid 2025-2032 marca un punto de inflexión en la política ambiental autonómica. Por primera vez, la Comunidad de Madrid articula en un único instrumento estratégico no solo los planes de gestión de residuos, sino también un modelo económico circular transversal, alineado con la normativa europea y estatal más reciente y con una clara vocación de estabilidad, seguridad jurídica y atracción de inversión.

La Estrategia responde al mandato expreso del artículo 8 de la Ley 1/2024, de 17 de abril, de Economía Circular de la Comunidad de Madrid, y sustituye a la anterior Estrategia de Gestión Sostenible de los Residuos 2017-2024, ampliando notablemente su alcance material, su ambición y su grado de integración.

No se trata, por tanto, de un mero documento programático en materia de residuos, sino de un instrumento de planificación económica, ambiental y administrativa, con implicaciones directas para administraciones públicas, empresas, sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP), gestores de residuos, entidades locales e inversores.

2. Marco normativo y encaje jurídico de la Estrategia

2.1. Alineación con el Derecho de la Unión Europea

La Estrategia se inserta de manera coherente en el marco del Derecho europeo de residuos y economía circular, tomando como referencia principal:

• La Directiva 2008/98/CE, Marco de Residuos, modificada por la Directiva (UE) 2018/851.
• Las condiciones favorecedoras establecidas en el Reglamento (UE) 2021/1060, esenciales para el acceso a financiación FEDER y Fondo de Cohesión.
• Los objetivos comunitarios de prevención, reutilización, reciclado y reducción del vertido.

Este encaje no es meramente declarativo: el contenido de los planes de gestión autonómicos se diseña expresamente para cumplir los requisitos exigidos por la normativa europea, garantizando la elegibilidad de las inversiones futuras en infraestructuras de tratamiento y valorización.

2.2. Desarrollo de la normativa estatal y autonómica

En el plano interno, la Estrategia desarrolla de forma sistemática:

• La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, en particular sus artículos 12, 14 y 15.
• El Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2024-2035.
• La Ley 1/2024, de Economía Circular de la Comunidad de Madrid, que introduce un enfoque propio, orientado a la competitividad, la innovación y la simplificación administrativa.

De especial relevancia es que la Estrategia integra en un único documento:

• El plan de acción de economía circular.
• El programa circular de prevención de residuos.
• Todos los planes de gestión de residuos exigidos por la legislación básica.

Esta integración supone una novedad sustancial frente a la planificación anterior y refuerza la coherencia del sistema.

3. Alcance territorial, temporal y material

3.1. Ámbito territorial y vinculación de las entidades locales

La Estrategia es aplicable a los 179 municipios de la Comunidad de Madrid, que deberán alinear sus actuaciones en materia de residuos municipales con los objetivos y líneas estratégicas fijadas a nivel autonómico.

Aunque respeta las competencias locales, el documento introduce un marco de coherencia obligatoria, especialmente relevante para:

• Sistemas de recogida separada.
• Infraestructuras de tratamiento.
• Modelos de financiación de la gestión de residuos municipales.

3.2. Horizonte temporal y revisión

El horizonte 2025-2032 cumple con la exigencia legal de planificación a medio plazo, con una revisión obligatoria a los seis años, lo que dota al sistema de flexibilidad frente a cambios normativos, tecnológicos o de mercado.

4. Un modelo de economía circular “inteligente” y competitivo

Uno de los rasgos distintivos de la Estrategia es su enfoque deliberadamente no dogmático y orientado a la realidad económica y productiva de la Comunidad de Madrid. Frente a modelos basados exclusivamente en restricciones o cargas regulatorias, la Estrategia apuesta por un esquema de economía circular inteligente, concebido como un vector de competitividad, innovación y atracción de inversión.

En este sentido, el modelo madrileño se caracteriza por ser:

• incentivador y facilitador de la actividad económica,
• abierto a la colaboración público-privada,
• sensible a la diversidad de sectores productivos y a sus distintas capacidades de adaptación,
• y orientado a la simplificación y racionalización administrativa.

La economía circular se plantea así no únicamente como una obligación ambiental derivada del cumplimiento normativo, sino como una oportunidad para modernizar procesos productivos, optimizar el uso de recursos y generar nuevas actividades económicas, especialmente en ámbitos como la valorización de residuos, la innovación tecnológica o la simbiosis industrial.

5. Plan de acción y objetivos estratégicos

El plan de acción constituye el núcleo operativo de la Estrategia y articula sus objetivos en torno a una combinación de metas ambientales, económicas y organizativas, alineadas con los compromisos europeos y estatales en materia de residuos y economía circular.

Entre los objetivos estratégicos más relevantes destacan:

• Prevención y reducción de la generación de residuos.
• Incremento de la recogida separada, especialmente en origen.
• Mejora de la trazabilidad digital de los residuos.
• Impulso de instalaciones de reciclado mecánico y químico.
• Valorización de fracciones no reciclables conforme a la jerarquía de residuos.
• Mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero.

Este enfoque integral permite conectar la política de residuos con otras políticas públicas clave —clima, energía, industria o innovación— y refuerza la coherencia del conjunto del modelo.

6. Un sistema completo de planes de gestión de residuos

La Estrategia incluye planes específicos para prácticamente todos los flujos de residuos relevantes, entre otros:

• Residuos municipales.
• Envases y residuos de envases.
• Residuos industriales y biosanitarios.
• Aceites industriales usados.
• Residuos de construcción y demolición (RCD).
• RAEE, pilas y acumuladores.
• Vehículos y neumáticos al final de su vida útil.
• Lodos de depuración.
• Residuos agrarios.
• Suelos contaminados.

Esta exhaustividad refuerza la seguridad jurídica y facilita la planificación de inversiones a largo plazo.

7. Gobernanza, seguimiento y financiación

7.1. Modelo de gobernanza

La Estrategia incorpora un modelo de gobernanza basado en la coordinación interadministrativa, la transparencia y el seguimiento continuo de resultados. Para ello, se prevé el uso de indicadores claros y homogéneos, así como la realización de evaluaciones periódicas que permitan ajustar las medidas adoptadas en función de su eficacia real.

Este sistema de gobernanza resulta especialmente relevante en un contexto de pluralidad de actores —administraciones públicas, operadores económicos, sistemas de responsabilidad ampliada del productor y entidades locales— y permite reforzar la coherencia del modelo a lo largo del periodo de vigencia de la Estrategia.

7.2. Presupuesto y herramientas financieras

Desde el punto de vista financiero, la Estrategia se apoya en un marco compatible con la movilización de fondos europeos, recursos presupuestarios autonómicos y fórmulas de colaboración con el sector privado. El cumplimiento de las condiciones favorecedoras establecidas por la normativa europea se configura como un elemento esencial para garantizar la viabilidad económica de las inversiones previstas, especialmente en infraestructuras de tratamiento y valorización de residuos.

8. Perspectiva transversal: igualdad, formación e innovación

De forma coherente con la normativa vigente, la Estrategia incorpora:

• La perspectiva de género en contratación pública, subvenciones y acciones formativas.
• Medidas de educación, sensibilización y formación.
• Impulso a la innovación tecnológica, la digitalización y la simbiosis industrial.

9. El sistema de depósito, devolución y retorno (SDDR): una opción jurídicamente habilitada, pero no anticipada por la Estrategia

Un aspecto especialmente relevante en el debate actual sobre la gestión de envases es el eventual papel del sistema de depósito, devolución y retorno (SDDR) como instrumento para mejorar los niveles de recogida separada y reciclado. La Estrategia de Economía Circular de la Comunidad de Madrid 2025-2032 adopta, en este punto, una posición deliberadamente prudente y jurídicamente coherente con el marco normativo vigente.

En efecto, la Estrategia no contiene una mención realmente significativa (a penas lo menciona sucintamente y de soslayo) ni una apuesta directa por la implantación de un SDDR en la Comunidad de Madrid, ni lo incorpora como línea estratégica autónoma dentro del plan de acción ni del Plan de Gestión de Envases y Residuos de Envases. Esta ausencia no debe interpretarse, sin embargo, como una exclusión del sistema, sino como una opción consciente por no anticipar decisiones estructurales sin una evaluación previa y objetiva del funcionamiento del modelo vigente.

Desde el punto de vista jurídico, la Estrategia se apoya en el marco establecido por la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que reconoce expresamente el SDDR como un instrumento posible y condicionado, cuya implantación se vincula al cumplimiento o incumplimiento de los objetivos legales de recogida separada de determinados flujos de envases. En esta lógica, el SDDR no se configura como una solución ideológica o automática, sino como un mecanismo adicional de corrección, activable cuando los sistemas existentes no alcancen los resultados exigidos por la normativa.

Por su parte, la Ley 1/2024, de 17 de abril, de Economía Circular de la Comunidad de Madrid, tampoco impone un modelo organizativo concreto, sino que refuerza los principios de neutralidad tecnológica, jerarquía de residuos y mejora de la eficiencia de la recogida separada, dejando abierta la utilización de distintos instrumentos económicos y organizativos en función de su eficacia real.

En coherencia con este marco, la Estrategia madrileña opta por un enfoque basado en:

• el refuerzo de la recogida separada,
• la mejora de la trazabilidad y la eficiencia del sistema,
• la evaluación periódica de resultados,
• y la revisión del modelo a medio plazo.

Por otro lado, sabemos que a fecha de hoy cuatro entidades han solicitado ante la Comunidad de Madrid el establecimiento de un sistema de depósito, devolución y retorno con habilitación nacional.

10. Conclusión: una hoja de ruta ambiciosa, flexible y orientada a resultados

La Estrategia de Economía Circular de la Comunidad de Madrid 2025-2032 constituye un avance sustancial en la planificación ambiental autonómica, al articular un marco estratégico integrado, coherente con la normativa europea y estatal, y orientado a garantizar la eficacia real de la gestión de residuos y de los sistemas de recogida separada.

Uno de los principales aciertos de la Estrategia es su enfoque orientado a resultados, que evita predeterminar instrumentos concretos, pero diseña un sistema de planificación, seguimiento y evaluación que permite identificar con claridad cuándo los mecanismos existentes resultan insuficientes para alcanzar los objetivos legales.