El SDDR dentro del marco jurídico español: consideraciones en torno a su necesaria implantación en los plazos legales vigentes

Víctor Moralo.

Socio de ECIJA LEGAL.
Secretario de RECIRCULA

Cuando concurre una normativa ambiental estatal, autonómica o europea, las Autoridades ambientales deben resolver siempre en favor de la norma de mayor protección ambiental, lo que debería aplicar en el caso de la implantación del SDDR en España.

I.- FINALIDAD AMBIENTAL EUROPEA

La Directiva (UE) 2019/904 (SUP), motivada por la necesidad de reducir el impacto ambiental de los plásticos de un solo uso en la Unión Europea, estableció objetivos de recogida separada para reducir el impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (Botellas SUP).

En particular, en lo referente a los objetivos de recogida separada se reproducen los términos del Considerando (27):

“Las botellas para bebidas que son productos de plástico de un solo uso son uno de los artículos que se encuentran con más frecuencia entre la basura marina de las playas en la Unión. Esto se debe a la ineficacia de los sistemas de recogida separada y a la escasa participación de los consumidores en esos sistemas. Es necesario promover sistemas de recogida separada más eficientes. Por tanto, debe establecerse un objetivo mínimo de recogida separada aplicable a las botellas para bebidas que son productos de plástico de un solo uso.

Pues bien, lo mandatado por la Unión Europea se ha traspuesto en el Título V de la Ley 7/2022, de 8 de abril de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC). En concreto, el artículo 59 de la LRSCEC que fijaba un umbral mínimo de recogida separada del 70% para el 2023. El establecimiento de este objetivo no constituye un mero desiderátum del legislador, sino que tiene consecuencias concretas y específicas para el caso en que no sea cumplido. El legislador estatal impone a los productores de producto afectados, en el caso de que no se cumplan los objetivos de recogida separada, la obligación de implantar un sistema de depósito, devolución y retorno (SDDR) en un plazo de dos años desde la notificación al sistema de responsabilidad ampliada del productor del incumplimiento de los objetivos de recogida separada. Ese es el escenario en el que actualmente se encuentra España. Un escenario de incumplimiento que fue declarado en noviembre de 2024 por el MITERD en su Informe relativo al cálculo de la recogida separada de Botellas SUP para bebidas en el año 2023” (“Informes 2022 y 2023”), concluyéndose que no se habían alcanzado los objetivos de recogida separada establecidos en el artículo 59.2 de la LRSCEC, por lo que “se deberá implantar, en todo el territorio nacional y en el plazo de dos años, un sistema de depósito, devolución y retorno”.  Por tanto, dentro de escasos 11 meses, exactamente a fecha 26 de noviembre de 2026, deberá estar implantado un SDDR en todo el territorio nacional.

Cabría preguntarse ahora si es coherente y está en armonía lo legislado en España con lo dispuesto en el Reglamento (UE) 2025/40 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 2024, sobre los envases y residuos de envases, (PPWR). El propio legislador europeo, en el Considerando (141) del PPWR, afirma lo siguiente:

“(…) con el fin de contribuir a alcanzar el objetivo de recogida separada para las botellas de plástico de un solo uso para bebidas establecido en la Directiva (UE) 2019/904, dar un mayor impulso a los índices de recogida y lograr un reciclado de calidad más alta de los recipientes de metal para bebidas, es conveniente que los Estados miembros implanten sistemas de depósito, devolución y retorno, para aumentar el suministro de materias primas secundarias de buena calidad aptas para el reciclado” y “reducir la basura dispersa compuesta de recipientes para bebidas”,

Y añade en el Considerando (142):

“(…) los sistemas de depósito, devolución y retorno deben ser obligatorios para las botellas de plástico de un solo uso para bebidas y para los recipientes de metal para bebidas”, toda vez que debe permitirse a los Estados miembros que “adopten disposiciones que excedan los objetivos mínimos recogidos en el presente Reglamento”.

El artículo 50 PPWR prevé que “a más tardar el 1 de enero de 2029, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar la recogida separada de al menos el 90 % en peso de botellas de plástico de un solo uso para bebidas con una capacidad de hasta tres litros , y recipientes de metal de un solo uso para bebidas con una capacidad de hasta tres litros, y para ello, a fin de alcanzar los objetivos, “se adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se establezcan sistemas de depósito, devolución y retorno”.

Ahora bien, el Considerando (147) viene a señalar que los Estados miembros que alcancen índices de recogida del 80 % de los tipos de envases contemplados sin recurrir a un sistema de depósito, devolución y retorno en 2026, deben poder solicitar no implantar un sistema de depósito, devolución y retorno conforme a lo que se prevé en el artículo 50.5 de la norma. En nuestra opinión, este nunca puede ser el caso de España, que ya ha reaccionado ante la situación de incumplimiento, además de ser empíricamente imposible llegar a un 80 % de recogida separada en 2026, partiendo de un “41,3% de recogida separada de Botellas SUP” como ha reconocido el MITERD.

En definitiva, en la Unión Europa se ha legislado el SDDR como un sistema obligatorio por ser el adecuado para alcanzar el “objetivo de recogida separada para las botellas de plástico de un solo uso para bebidas establecido en la Directiva (UE) 2019/904”, el adecuado para impulsar el “reciclado de calidad más alta” y “aumentar el suministro de materias primas secundarias de buena calidad aptas para el reciclado”, también el adecuado para “reducir la basura dispersa compuesta de recipientes para bebidas”. Sólo cabe una excepción, que no podría aplicar a España habida cuenta su actual situación de incumplimiento, para los Estados miembros que alcancen índices de recogida del 80 % en 2026.

II.- MARCO JURÍDICO ESPAÑOL. CONTENIDO NORMATIVO

Volviendo al marco jurídico vigente en España, en nuestra opinión no cabe duda alguna de su robustez y máxima definición, siendo perfectamente coherente con la norma de la Unión Europea. La Ley 7/2022 (LRSCEC) contempla el SDDR dentro de las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor de producto, en el artículo 37.1 al disponer que con “la finalidad de promover la prevención y de mejorar la reutilización, el reciclado y la valorización de residuos, los productores de productos podrán ver ampliada su responsabilidad y ser obligados a […] d) Establecer sistemas de depósito que garanticen la devolución de las cantidades depositadas y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento”.

El artículo 59.2 vincula la implantación del SDDR a la falta de cumplimiento de los objetivos de recogida separada de Botellas SUP, la que permite la implantación del nuevo sistema junto con lo dispuesto en el artículo 47 del RD 1055/2022 de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases (RDERE). El incumplimiento de los objetivos de recogida separada de Botellas SUP genera automáticamente ipso iure, conforme al artículo 47.1 del RDERE, el deber de establecer un SDDR a los productores que introduzcan en el mercado Botellas SUP de hasta 3 litros de capacidad para los productos de aguas minerales y de manantial, zumos, néctares, mezcla de frutas y hortalizas recién exprimidas, concentrados para disolución, bebidas refrescantes, energéticas, isotónicas y bebidas alcohólicas, para tales productos.

El artículo 47.1 también establece que “Para garantizar la viabilidad técnica, ambiental y económica de la implantación de estos sistemas, además de las botellas de plástico, se incluirán las latas y envases de cartón para bebidas de estos productos”

El marco jurídico legislado en España en el año 2022 es perfectamente suficiente para la implantación del SDDR y perfectamente coherente con la norma europea del año 2025. Analizado el PPWR podemos afirmar que en lo sustancial no aporta nada que no tenga nuestro ordenamiento, antes bien todo lo contrario. Efectivamente, el artículo 50 y el Anexo X del PPWR son mucho menos prolijos que el RDERE, como vamos a exponer.

La puesta en marcha del nuevo sistema obliga a tener perfectamente definida la organización del SDDR, respetando los contenidos obligatorios del artículo 47 del RDERE, que especifica de forma singular obligaciones concretas además de las comunes a todo sistema de responsabilidad ampliada del productor. Ciertamente, la norma general obliga a tener en cuenta muchos aspectos, como la descripción del sistema de organización, los puntos de recogida, la estimación de los residuos que prevé recoger anualmente, en peso, por código LER y por comunidad autónoma, los porcentajes de preparación para la reutilización, reciclado u otras formas de valorización y eliminación que prevé alcanzar, así como identificar los gestores con los que se prevé colaborar, con indicación de las operaciones de gestión que lleven a cabo y su código de inscripción en el Registro de producción y gestión de residuos.

Con carácter especial, el artículo 47 obliga a cumplir con una serie de obligaciones de información, comunicación, etiquetado, organizativas, económicas y logísticas, inexistentes hasta ahora. Debe mantenerse actualizado un registro de productores que forman parte del sistema y que realizan el primer pago del depósito, de las bebidas envasadas sujetas al sistema (incluyendo el número y características de los envases puestos en el mercado), los puntos de retorno de los residuos de envases, especificando si son manuales o automáticos y los gestores autorizados para las operaciones logísticas de recogida. Se regulan las funciones en materia logística, la estandarización de las bolsas y elementos de recogida, la organización de la gestión de los centros de recuento y clasificación de los residuos de envases. Desde la perspectiva de la de información y comunicación, se regula la necesidad de hacer operativos los protocolos y sistemas de transmisión de datos del sistema, de informar a los usuarios sobre el funcionamiento del sistema, llevar a cabo campañas de información y comunicación ciudadana que aseguren la necesaria participación de los consumidores y el correcto funcionamiento del sistema, e informar anualmente de los resultados del sistema a sus titulares, y al público en general.

El artículo 47.8 señala que, además de los requisitos especiales expuestos anteriormente de forma somera, deben cumplir con las obligaciones del Capítulo III (Régimen de responsabilidad ampliada del productor) del RDERE. Por tanto, el marco jurídico del artículo 47.8 se completaría con los artículos 20, 21, 22, 24, 26, 27 y 29, por lo que se exigiría a los productores, a través de su sistema colectivo, identificar la entidad administradora, así como las relaciones jurídicas y vínculos que se establezcan entre esta entidad y el sistema colectivo.  Deben reflejar las relaciones jurídicas y vínculos o acuerdos que se establezcan con las Administraciones Públicas en su caso, entidades o empresas con quienes acuerden la gestión de los residuos de envases, las obligaciones con otros agentes económicos, la descripción de la financiación del sistema: estimación de ingresos y gastos. También debe preverse el procedimiento de recogida de datos y de suministro de información a las Administraciones públicas, entre otras obligaciones.

El marco jurídico español es más completo y robusto que el conjunto de normas y reglas básicas establecidas en el artículo 50 y Anexo X  del PPWR, adelantándose al mismo en muchos aspectos, no solo en el plazo de implantación del sistema, sino también en otras materias como pudiera ser la inclusión de los cartones de bebidas,  (el artículo 8 Reglamento (UE) 2025/40 (PPWR), prevé que “los Estados miembros procurarán establecer y mantener sistemas de depósito, devolución y retorno para los envases de cartón para  bebidas”).

En nuestra opinión, al ser la normativa española mucho más amplia y prolija, aborda todos los aspectos jurídicos de forma integrada en la nueva responsabilidad ampliada del productor en materia de envases, lo que necesariamente se debe traducir en una mayor seguridad jurídica, aunque falte alguna mínima previsión, que en todo caso sería perfectamente salvable.

En este sentido baste un ejemplo, y es que, a fecha de hoy, se han presentado en la Comunidad de Madrid cuatro solicitudes de autorización para poder poner en marcha un SDDR. Eso hará necesario que se adopten medidas de coordinación entre los distintos operadores del sistema, previsión ésta que contiene el Anexo X del PPWR y que no se contiene en el RDERE (artículo 47). Esta omisión no es insalvable ni por ello es necesario modificar la norma española, ni crear la figura de un Regulador que coordine o armonice, como se está pidiendo desde algunos sectores. Y ello por dos razones básicas, la primera, porque todo lo previsto en el PPWR, que en puridad no es menos de lo previsto en la normativa española, es de aplicación directa en España sin necesidad de transposición ni modificación normativa alguna, no existiendo ninguna contradicción entre las normas; y la segunda,  porque las Autoridades ambientales españolas, estando ya obligadas directamente por la norma europea a adoptar medidas para garantizar la coordinación entre los distintos operadores del sistema, tienen potestades y herramientas jurídicas suficientes en la legislación para establecer tales medidas sin necesidad de novar el marco jurídico ni modificarlo. Tal sería el caso de las órdenes e instrucciones por las que bien podrían aterrizar el vigente marco normativo, toda vez que entendemos bastaría una sencilla “Guía Interpretativa” como se ha hecho con otros muchos aspectos de la LRSCEC y del RDERE.

III.- PLAZOS Y ARMONIZACIÓN DE OBLIGACIONES

El Considerando (145) del PPWR señala que, a más tardar el 1 de enero de 2029, todos los sistemas de depósito, devolución y retorno aplicables a las botellas de plástico de un solo uso para bebidas y a los recipientes de metal de un solo uso para bebidas deben cumplir los requisitos mínimos generales establecidos en el Reglamento. Ciertamente, estos requisitos, que como hemos adelantado se regulan en el Anexo X del PPWR, contribuirán a crear una mayor coherencia y unos mayores índices de retorno en todos los Estados miembros. Pero ello no exime el cumplimiento de las normas internas previamente legisladas en España, que hemos tenido ocasión de exponer en el apartado anterior, y que definen perfectamente el sistema y la organización de este.

Efectivamente, la norma española obliga a tener en cuenta muchos aspectos como la descripción del sistema de organización, los puntos de recogida, la estimación de los residuos que prevé recoger anualmente, identificar los gestores con los que se prevé colaborar, con indicación de las operaciones de gestión que se lleven a cabo y su código de inscripción en el Registro de producción y gestión de residuos.

Ciertamente, estas normas, en puridad, se pueden de armonizar con lo que prevé como requisito mínimo general el Anexo X del PPWR, pero ello no puede servir de excusa para no implantar el SDDR en los plazos legalmente previstos, máxime si tenemos en cuenta que la razón y la finalidad que persigue su implantación no es otra que cumplir con lo que persigue la Unión Europea. El hecho de que no exista hasta ahora una armonización de normas o una “Guía Interpretativa”, no puede eximir a los productores del producto del cumplimiento de sus obligaciones legales ni a las Administraciones ambientales españolas el cumplir la Ley (respetar y someterse al principio de legalidad).

En definitiva, el escenario jurídico para la implantación del SDDR en el Estado español ya está definido, los plazos y las responsabilidades jurídicas están perfectamente previstas en la norma interna, y el hecho de que sean obligatorios unos requisitos básicos a partir del 1 de enero de 2029, no puede servir de excusa para no implantar el SDDR en todo el territorio español, implantación prevista y ordenada para finales del año 2026, en estricta observancia de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico español que es, en puridad, el mismo marco jurídico que prevé la Unión Europea.

Ciertamente, recordemos que el legislador nacional, siguiendo ambiciosos criterios de tutela ambiental, ha establecido etapas intermedias con el fin de garantizar los objetivos de recogida separada de la Directiva (UE) 2019/904 (SUP), habilitando la implantación obligatoria del SDDR como la herramienta eficaz para garantizar el cumplimiento de los objetivos de recogida separa de Botellas SUP, habida cuenta de los resultados de recogida separada en la que se encuentra España.

 IV.- ARMONIZACIÓN, NO REGRESIÓN

Efectivamente, en el momento actual se demanda una armonización de los requisitos contenidos y previstos en el reglamento español y en el europeo, pero ha de hacerse con cabeza a través de una “Guía Interpretativa” que no sea contraria a la finalidad de tutela ambiental a la que obliga el Derecho, a la que respondía el plan escalonado con hitos intermedios vinculantes que articulaba para la implantación del SDDR en España el artículo 59 de la LRSCEC. En este punto debemos recordar, como ya hemos expuesto, que la finalidad de la LRSCEC y del RDERE es plenamente coincidente con el PPWR.

Por otro lado, las decisiones que para la puesta en marcha del SDDR deben tomar las Administraciones ambientales (tanto el MITERD en la armonización de las normas vigentes, como desde la Comunidad Autónoma en la aprobación de las autorizaciones necesarias), no pueden priorizar una interpretación desnaturalizada del Derecho ambiental, sino que debe prevalecer el principio de precaución o cautela. Su finalidad no puede ser otro que el de alcanzar el máximo nivel de protección atendiendo a la actual realidad de incumplimiento existente en España respecto a los objetivos de recogida separada, máxime nunca se ha alcanzado el objetivo de recogida separada previsto en Europa, en el año 2023 sólo se ha llegaba al 41,3 % y es imposible que se alcance el objetivo del 80% para el año 2026.

Siendo esto así, no podemos hacernos trampas al solitario y debemos seguir la hoja de ruta que se fijó el legislador español en el año 2022, haciendo prevalecer lo consagrado en el artículo 191.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), al basar la política ambiental de la Unión en el principio de precaución y en garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente. Esta orientación se ha plasmado en el llamado principio de no regresión ambiental, que se ha reconocido por la doctrina legal y se ha trasladado al derecho positivo.

El artículo 53 de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea garantiza que la evolución en materia ambiental tan solo puede producirse en el sentido de la progresión y no en el de la regresión. Sus consecuencias se reconocen tempranamente por el propio Tribunal Constitucional al señalar que el principio de no regresión era “hoy por hoy una lex non scripta” en nuestro Ordenamiento Jurídico, inspirada de la obligación constitucional de proteger el medio ambiente reconocida en el artículo 45 CE (STC 233/2015, de 5 de noviembre de 2015, FJ 2). El propio Tribunal Supremo (sentencia de 26 de febrero de 2015 o de 17 de enero de 2024) ha enfatizado el principio de no regresión ambiental, para impedir que una innovación normativa posterior pueda resultar en una desprotección ambiental, confirmando la necesidad de integrar la variable ecológica en los procesos decisorios y normativos, debiendo de prevalecer la interpretación más prudente y protectora del medio ambiente.

El artículo 193 TFUE permite a los Estados miembros mantener o establecer medidas más estrictas de protección ambiental que las fijadas por la normativa comunitaria, reflejo del objetivo europeo de no bajar el nivel de protección. Sobre este particular, el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) ha subrayado que las Autoridades nacionales deben adoptar todas las medidas necesarias para cumplir dichas normas en su grado más exigente. A modo ilustrativo, la Sentencia de 1 de julio de 2015 del TJUE (asunto C‑461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V./Bundesrepublik Deutschland) ha declarado que “debe evitarse cualquier deterioro del estado [ambiental]… La obligación de prevenir el deterioro […] sigue siendo vinculante en cada una de las etapas de aplicación”, de forma que el Estado miembro está obligado a no adoptar medidas que pongan en peligro los objetivos ambientales ya establecidos. Esta doctrina –fundada en los principios de prevención y precaución– impone aplicar siempre el estándar más alto de protección derivado de la normativa vigente, so pena de incumplir el propio Derecho de la Unión Europea.

Efectivamente, cuando concurre una normativa ambiental estatal, autonómica o europea, las Autoridades ambientales deben resolver siempre en favor de la norma de mayor protección ambiental, de privilegiar en todo momento el nivel más elevado de tutela ambiental. Es lo que entendemos debería aplicar en el caso de la implantación del SDDR en España, habida cuenta del fin de tutela ambiental que se persigue para luchar contra el impacto ambiental que está detrás de los envases de un solo uso, del “littering” de envases, que está también detrás del establecimiento de objetivos de recogida separada obligatorios desde Europa, de la exigencia de reciclaje de alta calidad y de transformación hacia una economía circular. Todos esto expuesto con toda claridad en el Considerando (27) de la Directiva (UE) 2019/904 (SUP), Considerando (141) del Reglamento (UE) 2025/40 (PPWR).

Por tanto, en modo alguno se puede optar ahora por plazos, obligaciones o estándares menos rigurosos, más relajados o que supongan un retroceso en los objetivos, medidas y plazos ya vigentes en el ordenamiento jurídico español.

 V.- CONCLUSIÓN

No hay margen de duda de la “situación de incumplimiento” en la que se encuentra España, según se puede desprender del “Informe relativo al cálculo de la recogida separada de Botellas SUP para bebidas en el año 2023” emitido en noviembre de 2024 por la Subdirección General de Residuos de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del MITERD:

“El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha procedido a realizar dicha publicación el día 22 de noviembre de 2024, constatándose que la evaluación efectuada arroja un resultado para el año 2023 del 41,3% de recogida separada de botellas SUP, lo que pone de manifiesto que no se ha alcanzado el objetivo fijado y anteriormente señalado del 70%”.

La finalidad que se persigue desde la Unión Europea y desde el Estado español con la implantación obligatoria del SDDR, es el cumplimiento de los objetivos de recogida separada garantizando el retorno de los residuos de envases, con el fin evitar el “littering” (abandono de residuos en el medio ambiente), y hacerlo de la única manera conocida y que ha sido efectiva en Europa, al tiempo que se fomenta de forma efectiva el reciclaje de alta calidad de estos residuos.

De lo que podemos deducir, en buena lógica, que la normativa europea y nacional es la misma por cuanto que persigue los mismos fines de tutela ambiental y, por tanto, no existiendo diferencia alguna en lo sustancial, nuestro marco jurídico otorga una mayor seguridad jurídica y el SDDR se puede implantar sin esperar a una revisión del RDERE del año 2022.

En conclusión, se puede llegar a cumplir con los plazos legalmente establecidos por la legislación interna, que no sólo no son contrarios al PPWR, sino la única manera de cumplir legalmente con lo mandatado por la Unión Europea (Considerando (27) de la Directiva (UE) 2019/904 (SUP), Considerandos (141) (142) y (147) del Reglamento (UE) 2025/40 (PPWR).